PDI 2021-2030 - Capítulo 13 - Gestão Orçamentária e Financeira
13.1. Gestão orçamentária e financeira
De acordo com o Manual Técnico Orçamentário de 2021, as Unidades Orçamentárias são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo. Na estrutura atual do orçamento público, as programações orçamentárias estão organizadas em programas de trabalho, que contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas ou financeiras. O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária é composto pelos seguintes blocos de informação: classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional, estrutura programática e principais informações do Programa e da Ação.
A gestão orçamentária e financeira da UFRPE é de competência da Pró-Reitoria de Administração (PROAD), sendo assessorada pela Coordenadoria de Orçamento e Finanças (COF). A execução ocorre de forma centralizada, porém algumas unidades administrativas e Pró-Reitorias fazem gestão dos recursos a elas destinados no momento da elaboração orçamentária. O controle do recurso destinado ao funcionamento da Universidade é feito através das Unidades Gestoras de Recursos (UGRs) e dos Planos Internos (PI), nos quais são orçamentariamente destacados os valores.
O montante de recurso destinado à Universidade é definido por Grupos e Fóruns nacionais onde todas as universidades têm representação. Por exemplo, Matriz ANDIFES (Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior no Brasil), Matriz PNAES (Plano Nacional de Assistência Estudantil), Matriz FORDHOV (Fórum dos Dirigentes de Hospitais Veterinários Universitários) e Matriz CONDETUF (Conselho Nacional dos Diretores de Escolas Técnicas vinculadas às Universidades Federais). Além desses montantes, as universidades recebem recurso com destinação específica.
No momento da elaboração da proposta orçamentária, cabe à Universidade a apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação e subtítulo. É neste momento que, de acordo com planejamento interno, é feita a discriminação dos Planos Internos (PI) e Unidades Gestoras Responsáveis (UGR).
No orçamento de 2021, fazendo gestão dos recursos da Universidade, temos: a PROAD com recursos da Matriz ANDIFES alocados para funcionamento e REUNI; Progepe com recursos da Matriz ANDIFES alocados para capacitação; IPÊ com recursos de convênios arrecadados pela Universidade para execução de projetos; PROGESTi com recursos da Matriz PNAES destinados à assistência estudantil; PREG, IPÊ, PRPG e PROExC com recursos da Matriz ANDIFES alocados na ação de Fomento às atividades de ensino, pesquisa e extensão para pagamento de bolsas; SIB com recurso da Matriz ANDIFES para suporte às atividades das Bibliotecas; Codai com recursos da das Matrizes CONDETUF e CONDETUF - Assistência Estudantil para funcionamento do Colégio e pagamento de Ajudas de Custo; NACES com recurso do Programa INCLUIR para aquisição tecnologia assistiva; Hospital Veterinário e Clínica de Bovinos com recursos da Matriz FORDHOV para funcionamento e melhoria da estrutura dos hospitais.
Além dos respectivos recursos acima citados, existem as descentralizações orçamentárias referentes às transferências de recursos destinados ao atendimento específico de projetos de ensino, pesquisa e extensão, que são de gestão da área onde serão alocados.
13.2. Sustentabilidade financeira
A Universidade Federal Rural de Pernambuco tem como principal fonte de financiamento de atividades o Recurso do Tesouro Nacional repassado pelo Ministério da Educação (MEC) para manutenção de desenvolvimento do ensino. A União, através do MEC, é a principal mantenedora da Universidade, provendo a quase totalidade dos recursos que dão sustentação econômico-financeira às atividades fim e meio. Além dessa fonte, a UFRPE recebe recurso de convênios firmados entre entes federados, como, por exemplo, o Governo do Estado de Pernambuco, e entre empresas, celebrados e administrados pelo Nuri. A instituição também recebe recursos descentralizados para diversas atividades, a exemplo da execução de atividades da educação à distância. E, por último, a receita própria, que é proveniente da arrecadação de taxas, emolumentos, aluguéis de imóveis da Instituição, alienação de veículos e material permanente, e da execução de contratos de prestação de serviços educacionais, pesquisa, serviços gráficos e serviços administrativos.
O orçamento recebido para pagamento de pessoal, precatórios e encargos sociais é de responsabilidade do Governo Federal, conforme disposto na Constituição Federal (CF/88) e na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Dessa forma, as demais despesas discricionárias de Custeio e Capital vinculadas a Programas, Projetos e Atividades ficam a cargo do orçamento da Universidade, aprovado pelo Congresso Nacional.
13.2.1. Evolução do orçamento da UFRPE
Esta seção descreve a evolução do orçamento da UFRPE entre os anos de 2016 e 2020 e suas relações com o cenário social no qual a Universidade está inserida. Esta análise possibilita a visualização da importância do acompanhamento de recursos públicos aplicados na UFRPE e seus reflexos na comunidade acadêmica.
13.2.1.1. Evolução do orçamento com pessoal
A evolução orçamentária das despesas com pessoal constantes na LOA dos exercícios de 2016 a 2020 estão presentes no Quadro 26:
Quadro 26: Orçamento de pessoal
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Soma de Dotação Atualizada |
Ano Lançamento |
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Ação Governo |
Ação Governo (Descrição) |
2020 |
2019 |
2018 |
2017 |
2016 |
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0005 |
SENTENÇAS JUDICIAIS TRANSITADAS EM JULGADO (PRECATÓRIOS) |
775.626,00 |
1.047.371,00 |
2.463.777,00 |
2.885.394,00 |
3.322.124,00 |
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00M1 |
BENEFICIOS ASSISTENCIAIS DECORRENTES DO AUXILIO-FUNERAL E NATALIDADE |
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262.252,00 |
230.351,00 |
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0181 |
APOSENTADORIAS E PENSÕES CIVIS DA UNIÃO |
163.375.067,00 |
158.466.820,00 |
144.515.484,00 |
135.848.438,00 |
117.692.326,00 |
|
2004 |
ASSISTENCIA MEDICA E ODONTOLOGICA AO(À)S SERVIDORE(A)S CIVIS, EMPREGADOS E MILITARES |
4.837.146,00 |
5.887.596,00 |
4.813.537,00 |
5.415.922,00 |
5.124.224,00 |
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2010 |
ASSISTENCIA PRE-ESCOLAR AOS DEPENDENTES DO(A)S SERVIDORE(A)S CIVIS |
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1.471.122,00 |
1.426.431,00 |
|
2011 |
AUXILIO-TRANSPORTE AO(À)S SERVIDORE(A)S CIVIS, EMPREGADOS E MILITARES |
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|
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252.013,00 |
180.000,00 |
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2012 |
AUXILIO-ALIMENTACAO AO(À)S SERVIDORE(A)S CIVIS, EMPREGADOS E MILITARES |
|
|
|
13.034.753,00 |
12.882.292,00 |
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20TP |
ATIVOS CIVIS DA UNIÃO |
320.284.661,00 |
391.993.053,00 |
344.768.208,00 |
308.808.226,00 |
274.934.340,00 |
|
212B |
BENEFÍCIOS OBRIGATÓRIOS AO(À)S SERVIDORE(A)S CIVIS, EMPREGADOS, MILITARES |
15.328.431,00 |
17.140.376,00 |
15.365.703,00 |
|
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216H |
AJUDA DE CUSTO PARA MORADIA OU AUXILIO-MORADIA A AGENTES PÚBLICOS |
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21.600,00 |
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Total |
504.600.931,00 |
574.535.216,00 |
511.926.709,00 |
467.978.120,00 |
415.813.688,00 |
|
Da análise do Quadro 26, observa-se que o orçamento com despesas de pessoal teve uma evolução percentual de 21% no período de 2016 a 2020. Grande parte desta evolução foi causada pelo crescimento nos gastos com Aposentadorias e Pensões Civis da União, Ação Governo 0181. Esta teve um incremento orçamentário de 39% no quinquênio sob análise, fato que nos chama atenção para uma eventual necessidade de reforço de pessoal no quinquênio 2021-2025.
Outra ação que merece análise destacada é a ação de Ativos Civis da União, Ação Governo 20TP, pois ela teve um incremento de 16% no período. Cabe ressaltar que este aumento percentual inferior ao da ação 0181 se deu, em grande parte, à segregação da folha de pessoal da Universidade Federal do Agreste Pernambucano – UFAPE, que está em fase de implementação e da qual a UFRPE é a tutora durante esse processo. Caso isso não tivesse ocorrido e considerando que o orçamento da ação 20TP em 2020 tivesse o mesmo valor orçado que em 2019, esta ação teria um incremento de 43% no período de 2016 a 2020.
13.2.1.2. Evolução do orçamento discricionário com recursos próprios
Feitas estas análises do orçamento com pessoal, cabe uma análise no orçamento discricionário da Universidade com recursos próprios constantes no Quadro 27 com dados da Receita Própria.
Pode-se observar que a Universidade não utiliza os recursos próprios para despesas com investimentos desde 2018, o que é explicado pela necessidade de sua utilização nas despesas correntes causada pelas reduções orçamentárias nos recursos com fonte do tesouro.
No tocante aos recursos com despesas correntes, observa-se uma evolução de 60% no período de 2016 a 2020. Na ação 20RK, observa-se uma evolução de 22% no quinquênio em análise. Um ponto de relevante análise nessa ação é a redução de 44% entre 2019 e 2020. Esta redução deu-se, principalmente, em virtude de mudanças mais restritivas no critério de abertura de novos concursos públicos promovidas pelo Ministério da Economia. Dado que grande parte da arrecadação da UFRPE vem de inscrições em concursos, essa alteração refletiu diretamente na previsão de arrecadação e pode ser percebida na redução orçamentária nesse biênio. Esse fato mostra um desafio a ser enfrentado pela Universidade nos próximos cinco anos, pois a redução na arrecadação pode implicar redução na prestação de serviços, dado que os recursos com a fonte do tesouro também estão em processo de redução.
Com relação à ação 20GK, a atividade nesta ação com fonte de recursos próprios se concentra em convênios firmados entre a UFRPE e órgãos da administração direta e indireta de entes municipais e estaduais. Observa-se que, no período 2018 a 2020, houve uma involução de 36% nos recursos orçamentários, ocasionado, principalmente, pela forte redução de 70% entre os anos de 2018 e 2019. No entanto, percebe-se uma recuperação de 110% de 2019 a 2020.
Ainda analisando o orçamento a ser executado com recursos próprios, observa-se do Quadro 28 com dados da Receita Própria, incluindo associações que as ações 00OL e 00PW, que são ações voltadas a pagamentos de contribuições a entidades nacionais sem exigência de programação específica, sofreu uma redução significativa de 67% de 2016 a 2020. Essa redução também encontra seu fundamento nas dificuldades com arrecadação de recursos próprios já mencionadas anteriormente.
Da análise acima, é inegável a existência de forte tendência de dificuldades na arrecadação dos recursos próprios a serem utilizados tanto ação 20RK quanto na ação 20GK, pois, além dos fatores elencados, vive-se no Brasil e no mundo uma forte crise econômica cujo epicentro é a pandemia causada pelo COVID-19. Entretanto, a UFRPE já vem implementando soluções para atenuar essa externalidade negativa, a exemplo da criação do Instituto IPÊ, o qual tem como uma de suas ações elevar a arrecadação com a prestação de serviços administrativos para a sociedade.
Quadro 27: Receita Própria, exceto associações
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Grupo Despesa |
Ano Lançamento |
2020 |
2019 |
2018 |
2017 |
2016 |
|
|
Item Informação |
DOTAÇÃO ATUALIZADA |
||||||
|
Ação Governo |
|||||||
|
OUTRAS DESPESAS CORRENTES |
20GK |
FOMENTO ÀS AÇÕES DE GRADUACAO, POS-GRADUACAO, ENSINO, PESQUI |
463.770,00 |
221.223,00 |
726.195,00 |
|
|
|
20RK |
FUNCIONAMENTO DE INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR |
1.241.661,00 |
2.203.077,00 |
1.197.159,00 |
965.748,00 |
1.016.885,00 |
|
|
4572 |
CAPACITACAO DE SERVIDORES PUBLICOS FEDERAIS EM PROCESSO DE QUALIFICAÇÃO |
|
|
|
|
50.000,00 |
|
|
Total |
1.705.431,00 |
2.424.300,00 |
1.923.354,00 |
965.748,00 |
1.066.885,00 |
||
|
INVESTIMENTOS |
20RK |
FUNCIONAMENTO DE INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR |
|
|
|
663.643,00 |
360.006,00 |
|
20RL |
FUNCIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL |
|
|
|
|
5.850,00 |
|
|
Total |
|
|
|
663.643,00 |
365.856,00 |
||
|
Total |
|
1.705.431,00 |
2.424.300,00 |
1.923.354,00 |
1.629.391,00 |
1.432.741,00 |
|
Quadro 28: Receita própria associações
|
Grupo Despesa |
Ano Lançamento |
2020 |
2019 |
2018 |
2017 |
2016 |
|
|
Item Informação |
DOTACAO ATUALIZADA |
||||||
|
Ação Governo |
|||||||
|
OUTRAS DESPESAS CORRENTES |
00OL |
CONTRIBUIÇÕES E ANUIDADES A ORGANISMOS E ENTIDADES NACIONAIS |
|
|
|
|
150.000,00 |
|
00PW |
CONTRIBUIÇÕES A ENTIDADES NACIONAIS SEM EXIGÊNCIA DE PROGRAMA |
48.928,00 |
86.349,00 |
85.140,00 |
40.000,00 |
|
|
|
Total |
48.928,00 |
86.349,00 |
85.140,00 |
40.000,00 |
150.000,00 |
||
13.2.1.3. Evolução do orçamento discricionário com recursos do tesouro
Quadro 29: Discricionário Despesas Correntes com fonte tesouro
|
Item Informação |
DOTAÇÃO ATUALIZADA |
|||||
|
Ano Lançamento |
2020 |
2019 |
2018 |
2017 |
2016 |
|
|
Ação Governo |
||||||
|
20GK |
FOMENTO ÀS AÇÕES DE GRADUACAO, POS-GRADUACAO, ENSINO, PESQUISA E EXTENSÃO |
2.980.351,00 |
2.824.800,00 |
2.892.000,00 |
827.945,00 |
1.327.945,00 |
|
20RK |
FUNCIONAMENTO DE INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR |
46.637.815,00 |
52.564.001,00 |
61.795.113,00 |
59.456.780,00 |
56.310.824,00 |
|
20RL |
FUNCIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO |
1.805.961,00 |
2.075.355,00 |
1.414.083,00 |
1.729.431,00 |
2.145.609,00 |
|
2994 |
ASSISTÊNCIA AOS ESTUDANTES DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE EDUCAÇÃO |
551.812,00 |
570.900,00 |
493.500,00 |
500.801,00 |
515.903,00 |
|
4002 |
ASSISTÊNCIA AO ESTUDANTE DE ENSINO SUPERIOR |
10.855.187,00 |
12.265.273,00 |
11.238.849,00 |
11.223.921,00 |
11.561.357,00 |
|
4572 |
CAPACITACAO DE SERVIDORES PUBLICOS FEDERAIS EM PROCESSO DE QUALIFICAÇÃO |
372.126,00 |
700.000,00 |
908.845,00 |
500.000,00 |
800.500,00 |
|
Total |
63.203.252,00 |
71.000.329,00 |
78.742.390,00 |
74.238.878,00 |
72.662.138,00 |
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Quadro 30: Discricionário Investimentos com fonte tesouro
|
Item Informação |
DOTAÇÃO ATUALIZADA |
|||||
|
Ano Lançamento |
2020 |
2019 |
2018 |
2017 |
2016 |
|
|
Ação Governo |
||||||
|
20GK |
FOMENTO ÀS AÇÕES DE GRADUACAO, POS-GRADUACAO, ENSINO, PESQUISA E EXTENSÃO |
|
|
|
8.100,00 |
509.736,00 |
|
20RK |
FUNCIONAMENTO DE INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR |
6.127.263,00 |
2.272.511,00 |
13.533.737,00 |
131.139,00 |
14.903.388,00 |
|
20RL |
FUNCIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES DA REDE FEDERAL DE EDUCAÇÃO PROFISSIONAL |
200.000,00 |
|
|
|
|
|
4002 |
ASSISTÊNCIA AO ESTUDANTE DE ENSINO SUPERIOR |
1.061.667,00 |
63.765,00 |
61.004,00 |
110.000,00 |
110.000,00 |
|
8282 |
REESTRUTURAÇÃO E MODERNIZAÇÃO DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO |
1.300.000,00 |
|
2.849.382,00 |
25.536.665,00 |
34.313.843,00 |
|
Total |
8.688.930,00 |
2.336.276,00 |
16.444.123,00 |
25.785.904,00 |
49.836.967,00 |
|
Observando o Quadro 29 acima, cabe fazer uma análise comparativa da evolução do orçamento discricionário de despesas correntes com recursos do tesouro. Em primeira instância, é válido observar que, em virtude da pandemia do COVID-19, houve alteração orçamentária para uma melhor adequação da Universidade ao novo cenário, buscando uma maior eficiência alocativa. Dessa forma, um montante de R$ 5.504.470,00 foi realocado para a conta de capital. Assim, o valor correto da dotação em 2020 seria o de R$ 68.707.772,00.
Em relação aos cinco anos analisados, percebe-se que havia uma tendência de crescimento do montante de despesas correntes discricionárias até 2018. Entretanto, de 2018 até 2020, houve uma diminuição de, aproximadamente, 12,8%. Essa grande queda no montante vai ao encontro do que pode ser observado na maioria das Universidades do país, em que há uma menor quantidade de recursos disponíveis para despesas discricionárias.
Pode-se observar que a ação “Capacitação de servidores públicos federais em processo de qualificação” apresenta, na tabela, uma notável diminuição de orçamento. Grande parte dessa queda de montante é justificada pela adequação orçamentária explicada acima. Dessa forma, R$ 304.470,00 foram realocados da ação 4572 para a ação 20RK, evidenciando que a dotação da ação 4572, em 2020, era para ser R$ 676.596,00, o que já representaria uma considerável diminuição de 4%, aproximadamente, quando comparado com 2019.
De acordo com o Quadro 30, alguns fatos interessantes do orçamento discricionário de investimentos com recursos do tesouro devem ser observados. Em uma primeira análise, percebe-se que, assim como explicado acima, o valor correto a ser comparado, em 2020, seria de R$ 3.184.460,00, já que o montante de R$ 5.504.470,00 foi realocado para a conta de capital.
Convém observar, ainda, que os montantes totais de 2016 a 2018 representam outliers na análise dos dados, já que, nesse período, havia uma maior dotação para a construção da Unidade Acadêmica do Cabo de Santo Agostinho (UACSA).
Dessa forma, comparando a dotação de 2020 com a de 2019, embora tenha ocorrido um aumento de, aproximadamente, 36%, vale a pena notar que R$ 1.300.000,00 foram representados por emendas parlamentares. Tal fato tende a ilustrar a possível dependência da Universidade com parlamentares para possuir um orçamento mais robusto, já que, se não houvesse essas emendas ao orçamento, haveria uma redução de, aproximadamente, 20% no orçamento discricionário de investimentos com recursos do tesouro.
13.2.2. Matriz Andifes
A Matriz Andifes, também conhecida como Matriz OCC (Outros Custeios e Capital), é um instrumento de distribuição de recursos para as Universidades Federais destinado a outras despesas correntes – excluindo pessoal e benefícios – e de capital. Os recursos recebidos através da Matriz são avaliados para distribuição entre as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), utilizando, como indicadores de produtividade, por exemplo, a abrangência do atendimento e aluno equivalente. Anualmente, a Secretaria de Planejamento, Orçamento e Finanças do MEC (SPO/MEC) divulga o Teto Orçamentário e estabelece prazo para que as IFES apresentem a proposta orçamentária de aplicação dos recursos.
A distribuição dos recursos de orçamento de Outros Custeios e de Capital para as universidades federais será baseada em uma equação cujas parcelas constituintes fornecem uma medida:
a) do tamanho da instituição, e mensurado em termos do número de alunos equivalentes;
b) da eficiência/eficácia da instituição, mensurada em termos RAP (relação aluno equivalente/ professor equivalente) e da qualidade dos cursos ofertados em cada instituição, mensurada com base nos conceitos constantes nas bases de dados do Inep e da Capes.
O aluno equivalente é o principal indicador utilizado para fins de análise dos custos de manutenção das Instituições Federais de Ensino Superior. O cálculo desse indicador foi objeto de estudos realizados pela Secretaria de Educação Superior do MEC e pela Andifes. Para o cálculo do aluno equivalente, são utilizados quatro indicadores parciais, referentes às atividades educacionais nos seguintes níveis: graduação, mestrado, doutorado e residência médica.
13.3. Objetivos, Indicadores e Metas para Aspectos Financeiros e Orçamentários
O Objetivo 117 e o Objetivo 118 a seguir apresentam os Objetivos, Indicadores e Metas para Aspectos Financeiros e Orçamentários.
Objetivo 117: Gestão Orçamentária e Financeira
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EIXO |
ASPECTOS FINANCEIROS E ORÇAMENTÁRIOS |
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|
TEMA |
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA |
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|
OBJETIVO |
Descentralizar o orçamento discricionário |
||
|
INDICADOR(ES) |
META 2025 |
||
|
1. Seis (06) ações descentralizadas; 2. Oito (08) UGRs beneficiadas; 3. Três (03) resoluções construídas. |
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|
UNIDADE(S) RESPONSÁVEL(IS) |
|||
|
PROAD |
|||
|
AÇÕES ESTRATÉGICAS (DETALHAMENTO) |
|||
|
Descentralizar a ação 20GK e parte da 20RK para a PREG, PRPG, PROEXC e para o Instituto IPÊ; |
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|
Descentralizar os recursos do FORDHOV, na ação 20RK, para os HVET e para a Clínica de Bovinos; |
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Descentralizar as ações 20RL e 2994 para o Codai; |
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|
Descentralizar a ação 4572 para a Progepe; |
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Descentralizar a ação 4002 para a Progesti; |
|||
|
Construir resoluções para normatizar as descentralizações. |
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ODS RELACIONADO (S) |
ALINHAMENTO PNE 2014-2024 |
ALINHAMENTO PPA 2020-2023 |
|
|
ODS 4 |
Art. 2º, IV e VI. |
Programa 5013 do PPA 2020-2023 |
|
Objetivo 118: Transparência do Orçamento da UFRPE
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EIXO |
ASPECTOS FINANCEIROS E ORÇAMENTÁRIOS |
||
|
TEMA |
TRANSPARÊNCIA DO ORÇAMENTO DA UFRPE |
||
|
OBJETIVO |
Promover transparência e acessibilidade da informação sobre alocação de recursos orçamentários |
||
|
INDICADOR(ES) |
META 2025 |
||
|
|
||
|
UNIDADE(S) RESPONSÁVEL(IS) |
|||
|
PROAD |
|||
|
AÇÕES ESTRATÉGICAS (DETALHAMENTO) |
|||
|
Criar portal contendo informações detalhadas sobre a alocação orçamentária; |
|||
|
Criar portal contendo informações detalhadas da utilização dos recursos; |
|||
|
Criar portal com informações da arrecadação da universidade. |
|||
|
ODS RELACIONADO (S) |
ALINHAMENTO PNE 2014-2024 |
ALINHAMENTO PPA 2020-2023 |
|
|
ODS 4 |
Art. 2º, IV e VI. |
Programa 5013 do PPA 2020-2023 |
|